迫切需要为存量新量身定做套全新的、平行于增量规则的规划制度
文 | 赵燕菁
当前城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增为主的阶段。的城市新正是在这背景下展开的。这特定城镇化阶段，决定了城市新的财务路径与增量扩张阶段财务路径不同。
从1987年圳土地市场“拍”开始，近40年的城镇化增量扩张阶段，土地金融是主要的财务路径。地收入和土地信用密切相关的地债，构成了地政府主要的财务来源。随着城镇化从新区开发为主的增量扩张阶段向城市新为主的存量提质阶段转变，需要找到条新的财务路径，让城市增长从增量轨道转向存量轨道。重庆磁器口古镇摆起长街宴，吸引众多游客前来品美食、赏民俗表演（2025 年 10 月 5 日摄） 全摄 / 本刊
城市新“钱从哪里来”
我们可以把城市理解为座工厂。在增量扩张阶段，需要买地、买设备、建厂房，基本上都是资本型支出。对城市而言就是修路、修桥、建地铁、建机场以及进行七通平等基础建设，这个资本型增长阶段以花钱为主。这个阶段完成后就须转向生产、营销、运营，要获得收益，以挣钱为主。对城市而言，就是要招商引资，创造税收。二个阶段就是运营型增长阶段，其主要支出大多是运营支出。
同样是支出，资本支出要通过资本收益来覆盖，比如举债、发行股票等基于未来收益的金融路径；运营支出则通过运营收益，如营收、税收等基于当期收益的财政路径。
对城市而言，地和举债都属于资本收益，主要用于资本支出。城市新属于运营型增长阶段，其收益只能用来弥补般支出。这就像不能用房的所得支付房租样。城市新的“钱从哪里来”取决于的城镇化处于什么阶段。
在资本型增长阶段，以地为主的资本收益是城市资本的主要来源。几乎所有的“三旧改造”（旧城镇、旧厂房、旧村庄），基本的财务路径就是“征拆-增容-地-回迁”。
旦城镇化转型，房地产增量需求减少，这传统的财务路径就难以为继。在，由于没有财产税，这模式还要承担多的学校、医疗、公交等公共服务，按照这样的模式开展城市新，会致城市负债持续攀升。
这个财务路径是什么
对这问题的回答，先取决于所在的城市处于城镇化的哪个阶段。当前城市发展正转向存量提质增为主的阶段，城市新不能继续依赖地作为主要的资金来源，而是应从新后的收益中获得主要的资金来源。
城市新的财务路径不能只看政府的钱包。进入存量阶段，大量资产转移到庭或企业手中，城市新就不能只看政府的收益，还要看产权所有者收益。只要产权所有者新后收益大于支出，产权所有者就可以成为新的主角。
让业主成为城市新的主角，意味着政府转变角，先政府是城市资产的大“业主”，众多基础设施和公共资产的新须由政府执行，这些资产率的提对于每个使用者的收益都会有重大影响。其次，政府通过市场条件的设置，改进所有产权人的收益曲线。政府动城市新不仅要亲自下场，主要的是为城市新创造良好的政策环境，让业主（包括政府）能从新中获得大的收益。
那么城市新的收益来自哪里？
任何固定资产从建成开始乌兰察布家具封边胶厂，其价值就会受到内部和外部两条曲线的影响。
条是向下的折旧曲线。所有固定资产都是有寿命的，随着资产变旧，其价值会点点流失，直到报废；
条是向上的地价曲线。随着城市公共服务的和升，固定资产所占用的土地会自动升值。政府建学校，周边的学区房就会升值；政府修地铁，沿线的物业就会升值。
向下的折旧曲线是资产的机会损失，向上的地价曲线是资产的机会收益。城市新的收益就是来自对收益机会的捕获。只要新后收益大于投资的成本，业主就有新自己资产的动力。这也是为什么在城市中心区的“老破小”比城市边缘的新房有大的改造动力。好的城市新政策，简单讲，就是要尽量提业主新的收益，大限度降低新的成本。
怎样提资产的新收益
先提升资产的价格和升值预期。对于项资产，其建安成本在不同城市之间相差不大，但新后价值却相差巨大。假设个老旧住宅新项目，建安成本0.5万元/平米。新后在线城市市场价格可达10万元/平米，在三线城市价值1万元/平米，在四线城市，市场房价低于0.5万元/平米。哪个城市的融资成本低？显然是线城市。同样的道理，花同样的钱，哪个城市的业主愿意进行新？定也是线城市。
个城市如果要激励业主自主新，政府的房地产政策起着至关重要的作用。土地市场这个房地产的总开关控制在政府手里。政府减少土地供给，让新房供给小于市场需求，不动产有升值预期，就为城市新创造适宜的经济环境。
此外，政府应把权益市场作为存量时代重要的城市基础设施来建设。对很多业主而言，改造后的物业不是用来交易而依然是自用，这时很难知道改造后升值多少。如果不动产登记部门能够通过数字化技术自动给出新的评估价，这个公允的价格就可以法地体现在业主的会计报表里，并被银行接受作为有抵押品。让城市新后的升值能够在权益市场显示出来，财富应才能成为动新的动力。
再来看怎样减少城市新的成本。
城市新的成本主要由制度成本、交易成本和建安成本三部分组成。
所谓制度成本主要是城市新和现有城市制度。比如块原来处于边缘的工业用地，随着城市发展逐渐被新的城市所包围，原来没有学校，现在有了，改为居住或商业用途后价值；原来没有地铁，现在也有了，如果增加容积率，保温护角专用胶价值会提；原来年限只剩下十年，如果延长使用年限，价值也会增加。
现在，需要为存量新定做套全新的、平行于增量规则的新的规划制度。各地的城市新办法大都是在现有的土地用途管制制度上进行微调，力度不够。存量时代需要设计个类似当年土地招拍挂样的制度，在符公共安全的前提下，保证新后权益保值、升值，且权益相关人致同意；同时公布规划条件改变的兑价，止利用新在不同的规划条件间套利。这样能为城市新提供新的制度支撑。小朋友在新疆喀什古城的街巷中踢球（2024 年 2 月 5 日摄） 新华社发（蔡增乐摄）
培育城市新服务商
交易成本和建安成本则主要来自业主和服务商。
大量老旧小区是“共有产权”，即使有地有天的“户建”，经过几代人析产，终也会变成事实上的共有产权。这种产权的特点是，任何产权的变须所有产权人致行动。只要产权人过定数量，致行动几乎法达成。
现在各地探索的自主新案例，大多依靠大量基层政府资源协调成功，难以复制。
就是形成了集体决定，具体由哪户来负责报批、集资管理、项目设计、过程监理、竣工验收、产权重置？对没有建设经验的业主而言，每步都意味着业主间的复杂协调、博弈和妥协。这也需要相应的制度创新。
比如，为了应对共有产权带来的协调成本，城市新需要有个门的中介——城市新服务商。有了业的服务商，居民就可以从多对多式的协调，变为对多式的协调。标准化的约、报价和交钥匙式的服务，可以大地降低业主间的协调成本。随着房地产市场转型，大部分开发商都可以从重资产的房地产开发转向轻资产的城市新服务。
此外，对于城市新服务商而言，不仅要走通从报批到代建整套标准的服务流程，还要开发出套适应于城市新的建造技术。和新建房地产不样，周转对于原业主是个大的负担，很多老人会因为周转时间太长而放弃。这时装配式住宅就有可能脱颖而出，这技术不仅能大幅度缩短周转时间，还可以较好地解决施工场地局促和施工期间扰民问题。
进步，服务商还可以通过整从建材、施工到装修整个产业链，像汽车制造商和手机制造商那样，凭借巨大的市场规模将城市新转变为新居技术和商品销售的窗口。这将会是个比传统建筑业大得多的市场。
尽量避政府补贴
城市新财务路径上应尽量避政府补贴。由于很多地政府已经法通过地（增容）对征拆进行补偿，依赖补贴动的城市新在财务上难以持续。
正确的做法是严格区分政府和居民的资产负债表。属于政府资产的——周边道路、管网等——由政府负责出资；属于居民资产的，则由业主出资。政府可以对通过时间短、设计好、难度大的项目进行励，但不能让补贴成为政府然义务。
有的城市，增量扩张没有结束，依然可以通过房地产获得可观的收益。这些城市政府为了增加固定资产投资，往往希望继续采用大拆大建的式，以地（增容）收入为城市新（特别是城中村改造）融资。这样做实际上挥霍了本应用于城市转型的宝贵土地收益。城镇化尾声阶段的土地收益是土地金融的后桶金，用好了，城市可以转变积累模式，实现顺利转型；用错了，城市财政负担加重，会错失增长转型的机会。
城市资产的价值是由公共和私人两条曲线成的。好的城市新可以在分别实现自己财务平衡的同时，通过正的外部创造额外的现金流，实现政府和业主价值的同步提升。个成功的例子就是喀什老城的新改造。
喀什老城以生土建筑而闻名，老城地处南天山地震带，危房旧房多，2010年，喀什启动老城新改造。改造采用居民和政府共建的模式，居民和政府共同出资。居民自行拆除原住房，并完成屋顶、楼梯、檐廊、门窗及室内外装修等工作；政府负责新建房屋设计及主体结构、配套市政基础设施和地道处理。由于不需要增加容积率，通过逐栋设计和复建，喀什老城完整地保留了传统的空间肌理和建筑风貌。
改造完成后的喀什老城，被评为5A景区，吸引了大量外地游客。终，居民获得配套齐全的新房，喀什发展为个具有持续产生现金流能力的文旅小城。个成功的规划，使得项目实现政府、业主共赢。
存量时代城市新的基本原则
进业主主，谁的资产谁负责。政府拥有的资产，由政府负责新，其财务来源主要靠对新后的资产收费或税收。要让政府动业主新，变为业主自己要新。
降低市场融资依赖。由政府主，依靠房地产市场平衡的城中村改造、棚户区改造、老工业区改造，本质上都是增量扩张。如果个城市进入增量扩张的尾声，就应尽快停止依赖土地市场上融资。
确保项目资金平衡。政府应减少为那些靠地才能偿还贷款的项目提供项债。依赖房地产实现平衡的项债，旦房地产没有需求，会变成新增显或隐债务。
制度创新。发挥业主的主观能动，政府创造个鼓励城市新的政策环境。其中，主要的是稳定房地产市场；其次是制度创新，构建增量土地制度向存量土地制度切换的规划通道，让业主可以新、愿意新、主动新；同时要建设流动的权益市场，让新的价值在市场上显现。 （作者为厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院双聘教授）■相关词条:铝皮保温 隔热条设备 钢绞线厂家玻璃棉 泡沫板橡塑板专用胶
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